PLANEAMIENTO URBANO Y CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Alfredo Conti

(Argentina)

1. - Marco conceptual

La conservación del patrimonio arquitectónico como variable fundamental del planeamiento urbano y territorial es un concepto que ha quedado claramente establecido en varios documentos internacionales que constituyen la base teórico-doctrinaria de las intervenciones sobre el medio heredado.

Las Normas de Quito, documento surgido de una reunión sobre el patrimonio monumental americano realizada en 1967, introduce tres años después de la Carta de Venecia significativas consideraciones referidas al patrimonio como recurso económico e instrumento para el desarrollo; y especifica que para llevar a cabo con éxito una política de puesta en valor es necesario contar con condiciones legales apropiadas y con instrumentos técnicos que las hagan posibles. Considera que los proyectos de puesta en valor del patrimonio monumental forman parte de los planes de desarrollo nacional y deben, en consecuencia, integrarse a los mismos.

La Declaración de Amsterdam(1975) introduce el concepto de “conservación integrada” y hace hincapié en que la conservación del patrimonio arquitectónico debe convertirse en “parte integrante del planeamiento urbano y regional en lugar de ser tratado como una consideración secundaria o que requiere sólo una acción incidental”. Por otra parte, enfatiza el papel fundamental que cabe al municipio: “La conservación integrada involucra la responsabilidad de las autoridades municipales y reclama la participación de los ciudadanos. Las autoridades municipales deberían asumir responsabilidades específicas y generales en la protección del patrimonio arquitectónico...”.

En lo que concierne al ICOMOS, la Carta para la conservación de ciudades y áreas urbanas históricas, adoptada en la Asamblea General realizada en Washington en 1987, especifica que “la conservación de ciudades y áreas urbanas históricas sólo puede ser eficaz si se la integra en una política coherente de desarrollo económico y social, y si se la  toma en consideración en el planeamiento territorial y urbano en todos sus niveles”.

En síntesis, los principales documentos internacionales insisten tanto en la inclusión de la conservación del patrimonio en el marco del planeamiento urbano, como en el papel que cabe a la instancia municipal, considerando que es la escala del poder público que se encuentra más estrechamente ligada al tratamiento de temas como usos del suelo y códigos urbanos y de edificación.

El propósito de estas notas consiste en presentar, a través de un caso de estudio, la situación en la Provincia de Buenos Aires (Argentina) donde, a pesar de contar con la base jurídica y administrativa pertinente para encarar la tarea en el marco enunciado, es posible notar una serie de deficiencias, observables en los resultados obtenidos. 

2.- Marco jurídico

En la República Argentina, la reforma de la Constitución Nacional aprobada en 1994 introduce la conservación del patrimonio cultural en el capítulo dedicado a nuevos derechos y garantías, al expresar que “todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo... Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica y a la información y educación ambientales...”

En el caso específico de la Provincia de Buenos Aires, el texto constitucional provincial incluye el tema en el capítulo dedicado a Declaraciones, Derechos y Garantías, expresando que “La Provincia preserva, enriquece y difunde su patrimonio cultural, histórico, arquitectónico, arqueológico y urbanístico; y protege  sus instituciones...”.

En lo que concierne al planeamiento urbano y regional, el principal texto normativo vigente en la Provincia es la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, del año 1977. Esta norma define como objetivos, entre otros, “asegurar la preservación y el mejoramiento del ambiente, mediante una adecuada organización de las actividades en el espacio”  y “la preservación de las áreas y sitios de interés natural, paisajístico, histórico o turístico, a los fines del uso racional y educativo de los mismos”. En lo que concierne al papel de los municipios, establece que “la responsabilidad primaria del ordenamiento territorial recae en el nivel municipal...”, disponiendo que “los municipios contarán, dentro de la oficina de planeamiento, con un sector de planeamiento físico que tendrá a su cargo los aspectos técnicos del proceso de ordenamiento territorial del partido”. Dispone, además, que “el plan de ordenamiento organizará físicamente el territorio (...)  fijará los sectores que deban ser promovidos, renovados, transformados, recuperados, restaurados, preservados, consolidados o de reserva, determinando para cada uno de ellos uso, ocupación y subdivisión del suelo, propuesta de infraestructura, servicios  y equipamiento, así como normas sobre características morfológicas”. 

A partir de la lectura de los documentos internacionales y de las normas provinciales citadas, queda claro que al gobierno municipal le cabe un papel fundamental y conductor en la gestión del patrimonio urbanístico y arquitectónico. Las funciones a desempeñar por las comunas en el asunto pueden sintetizarse del siguiente modo:

§         Definición de políticas, planes y estrategias para la gestión del patrimonio urbanístico y arquitectónico, integrados en los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo.

§         Identificación e inventario de los bienes componentes del patrimonio.

§         Elaboración de normas generales de planeamiento y específicas referidas a la conservación del patrimonio.

§         Definición y puesta en práctica de programas de difusión y participación comunitaria

Más allá del esquema enunciado, la realidad es que gran parte de los municipios de la Provincia no han desarrollado con éxito la misión encomendada tanto por los documentos internacionales como por los instrumentos legales citados. La situación será explicada a partir de la exposición de un caso concreto, la ciudad de La Plata, capital provincial.

3.- El caso La Plata

La ciudad de La Plata fue fundada en 1882 especialmente para capital de la Provincia de Buenos Aires. Una de sus características principales es el riguroso plan con que fue concebida, síntesis de una tradición urbanística de raigambre hispana a la que se incorporaron algunos componentes particulares (avenidas, diagonales, plazas y parques) para definir su carácter de ciudad monumental. Según el esquema fundacional, los edificios públicos se implantan en el centro del bloque, rodeados de jardines, lo cual, en conjunción con sus dimensiones y lenguaje arquitectónico, pone en evidencia su carácter de hitos urbanos. Los edificios privados, en cambio, debían construirse sobre la línea municipal, a la vez que se recomendaba el enrase de las cornisas de modo de formar un bloque compacto, expresado hacia la calle a través de una fachada continua.                

La ocupación del casco fundacional fue paulatina y demandó prácticamente un siglo. De ahí que con el correr del tiempo los nuevos barrios se distinguían de los más antiguos a partir de los modos diferentes de ocupación de las parcelas y de la evolución de las expresiones arquitectónicas. Otro proceso fue el de renovación urbana, consistente en el reemplazo puntual de edificios por otros nuevos, lo que se dio particularmente en el área central de la ciudad. La incorporación de la edificación en altura, que tuvo un fuerte desarrollo entre las décadas de los 60 y 70, produjo un quiebro en la escala, dando como resultado la coexistencia de fragmentos de tejido urbano tradicional con las nuevas estructuras arquitectónicas.

En los sucesivos códigos de edificación elaborados a lo largo del siglo XX, el tema de la conservación no había sido incorporado. El Plan Regulador de 1961 planteaba como modelo urbano un área central de alta densidad, promoviendo la total  renovación de la misma, y desde allí densidades decrecientes hacia la periferia. La Ordenanza de usos del suelo del año 1978, adecuación a la citada Ley provincial de ordenamiento territorial y usos del suelo, vigente en la actualidad, define, en términos generales, un modelo urbano similar.

Desde 1982, fecha del centenario de la ciudad, se han desarrollado una serie de tareas tendentes a la preservación del patrimonio, pero todas ellas de carácter puntual, entre las que cabe mencionar la declaración de algunos edificios como patrimonio arquitectónico de la ciudad, la sanción de normas preventivas de carácter general y acciones aisladas y no sistemáticas de difusión y participación comunitaria. Pero, más allá de estas acciones, no se encararon dos tareas fundamentales: el inventario sistemático del patrimonio arquitectónico y la definición de un plan de conservación en el marco de la planificación del crecimiento y desarrollo de la ciudad.

En 1987 las autoridades comunales plantearon la revisión de las normas de usos del suelo incorporando la preservación como uno de los ítems importantes, para lo cual se encaró un estudio morfológico de la ciudad a fin de definir posibles áreas de conservación. Considerando la existencia de sectores que exigían un tratamiento más detallado, como el centro de la ciudad, se encaró un estudio particularizado que implicó un relevamiento parcela por parcela sobre un total de unos doscientos bloques, de modo de arribar a un diagnóstico más preciso de la situación. Este trabajo constituía, a la vez, un primer acercamiento a la identificación sistemática del patrimonio.

Tomando como base tales estudios se elaboró un nuevo proyecto de Ordenanza de usos del suelo que incluía en forma explícita el tema del patrimonio arquitectónico, a través de la definición de áreas de conservación y de disposiciones específicas al respecto. Sin embargo hasta hoy, y después de sucesivas revisiones, tal ordenanza no ha sido aprobada.

En 1994 se inició el trabajo, promovido por las autoridades comunales, para presentar la ciudad como candidata a integrar la Lista del Patrimonio Mundial. Más allá de los estudios específicos realizados, hasta la fecha no se ha realizado un inventario y catalogación del patrimonio ni se ha aprobado la modificación de la Ordenanza de usos del suelo. Si bien las gestiones en este aspecto han tomado nuevo impulso, es dable esperar que la intención de que la ciudad sea declarada Patrimonio Mundial acelere el proceso para encarar el tema de la conservación desde una perspectiva rigurosa y científica, en el marco de la planificación urbana y territorial.

4.- Conclusiones

Tal como se expresó, la situación en La Plata es similar a la de otras ciudades de la provincia de Buenos Aires. A partir de lo expuesto, es posible enunciar algunas conclusiones, referidas a la  falta de correspondencia entre un marco jurídico básico que parece adecuado para el correcto desarrollo de la tarea, y los procedimientos usuales y resultados obtenidos.

La primera observación está relacionada con la falta de una firme voluntad política, que exceda la mera declaración de intenciones. En el caso presentado hubo, en diferentes gestiones municipales, correctas intenciones, pero faltó la firmeza y la instrumentación de políticas específicas para llevarlas a cabo. A esto se vincula el tema de la continuidad, ya que es común en nuestro medio la no continuación de políticas o planes específicos por sucesivas gestiones de gobierno. Incide, sin duda, el manejo de los plazos; ya que, en el caso expuesto, las autoridades parecían mostrarse desalentadas cuando comprendían que los resultados de las acciones que pudieran iniciarse excederían el período de su actuación.  

Otro aspecto es la participación y compromiso de los distintos actores que intervienen en la planificación y en la conservación. Ha sucedido que con ocasión de plantearse algunas medidas concretas, como la revisión y disminución de indicadores urbanísticos en el área central, cosa que en nuestro caso era esencial para conservar algunos fragmentos de tejido urbano tradicional, las autoridades eran reticentes a aprobar la medida porque consideraban que se generaba un conflicto de intereses. Debe quedar claro que la gestión del patrimonio implica la búsqueda del equilibrio entre intereses particulares y comunitarios.

Es importante mencionar también la necesidad de arbitrar mecanismos de control; cosa que en nuestro medio no ha sido aún desarrollado en forma eficaz. Hubo casos en que entre el proyecto de intervención presentado y la obra construida hubo una diferencia que jugó en detrimento de la calidad del entorno; o el caso de ordenanzas que están vigentes pero no se cumplen.

A modo de conclusión, es posible expresar que las bases jurídico-administrativas están planteadas, pero en sí no son suficientes. Aún queda un trecho importante por recorrer, vinculado con la efectiva toma de conciencia de las autoridades y de la comunidad toda y con la actuación en consecuencia, que permita arribar a una eficaz política de conservación del patrimonio en el marco del ordenamiento y del desarrollo global del entorno urbano.

Urban planning and heritage conservation in the province of Buenos Aires

Alfredo Conti

Argentina

1.- Conceptual framework  

Some of the international documents that establish the primary doctrinaire principles for interventions in the inherited environment state that conservation of architectural heritage should be considered as a prominent issue of regional and urban planning. 

The “Quito Rules”, final report of a meeting on the Americas’ monumental heritage held in 1967, introduced, three years after the Venice Chart, significant considerations on heritage as economic resource and instrument for development and defined the necessity of proper legal system and technical instruments in order to succeed with any conservation policy. The projects for conservation of monumental heritage were  considered a part of national development plans and had to be therefore integrated to those plans.

The Amsterdam Declaration (1975) introduced the notion of “integrated conservation” and stressed that conservation of architectural heritage should become a part of urban and regional planning instead of a secondary or accidental issue. Integrated conservation implies the responsibility of local authorities and requires the participation of the whole community.

The International Chart for the conservation of historic towns and urban areas, adopted by ICOMOS in the General Assembly held in Washington D.C. in 1987, states that conservation of towns or urban areas can only be efficient when it is integrated in the framework of a coherent policy of economic and social development and in the different scales of urban and territorial planning.

Summarising, the main international documents insist in the inclusion of conservation in urban planning and in the prominent role of the local government, taking into account its close relation to topics like land use and urban and architectural regulations.

The purpose of this paper is to explain, by means of the presentation of a case study, the situation in the province of Buenos Aires, Argentina, where, even with a pertinent legal and administrative structure, some deficiencies are noticeable in the results of the plans and policies.

2.- Legal framework

The reformed Constitution of Argentine Republic adopted in 1994 introduced conservation of cultural heritage in the chapter concerning new rights and grants, declaring that all the inhabitants of the country have the right to a healthful environment, apt to human development and for productive activities to satisfy present necessities without disregarding future generations’ ones, and they have the duty of preserving it. Authorities will grant the rational use of natural resources, the preservation of natural and cultural heritage, the biological diversity and the environmental information and education.

In the province of Buenos Aires, the Constitution includes the subject in the chapter concerning declarations, rights and grants, establishing that the province preserves and enhances its cultural, historic, architectural, archaeological and urban heritage and their institutions.

Concerning regional and urban planning, the main legal instrument in the province is the Law on territorial arrangement and land use (1977). This Law defines, among its objectives, the preservation and improvement of environmental conditions by means of the adequate distribution of activities in the territory and the preservation of areas and sites of natural, historic or tourism interest, in order to get to the proper rational and educational use. The main responsibility of territorial arrangement concerns municipal authorities, which must provide a physical planning service in charge of the process of territorial arrangement. The regulation plan will organise physically the territory, it will define the areas to be promoted, renewed, transformed, recuperated, restored, preserved and determine for each zone the uses, occupation and division of land, the infrastructure, services and morphological features required.

On the basis of the international documents and the mentioned rules, it is clear that local authorities play a fundamental role in the procedures for the heritage conservation. This include:

§         Design of policies, plans and strategies for the conservation of urban and architectural heritage, included in territorial arrangement and land use plans.

§         Identification and inventorying of heritage.

§         Implementation of general planning ordinances and specific conservation regulations.

§         Design and implementation of programmes for the active participation of community.  

Even in the framework of those principles, most districts in the province of Buenos Aires have not succeeded in their mission. The situation will be presented by a case study, the city of La Plata, capital of the province. 

3.- The city of La Plata

La Plata was founded in 1882 in order to provide a new capital to the Province of Buenos Aires. One of its main features is the rigorous urban layout, that integrates the models stemming from the Spanish period with the some particular urban components (avenues, diagonal streets, squares and parks), in order to define the character of a monumental city.  According to the foundational plan, public buildings are placed occupying a whole block, surrounded by gardens, in order to emphasise their role of urban landmarks, along with their scale and architectural language. Private buildings, instead, had to be built on the front line of the plots, with similar height in order to constitute a compact block, with continuous facade plane.

The occupation of the foundational area was gradual and demanded nearly one century. New districts differed from the older on account of new ways of occupying urban plots and fresh architectural features. In the meantime, a process of urban renewal started, specially in downtown, based on the individual substitution of buildings. The incorporation of high buildings, specially during the sixties and seventies, produced a drastic change in the scale. As a result, there are fragments of the traditional urban tissue combined with the new tall buildings.  

Architectural regulations and codes along the XXth. century did not include conservation considerations. The Regulation Plan of 1961 proposed an urban model based on a high density central area, where total renewal was encouraged, and gradual lower densities towards periphery. The land use Ordinance of 1978, based on the provincial Law on territorial arrangement and land use, in application today, defines a similar urban model.

Since 1982 onwards, in coincidence with the city’s centennial, some isolated actions concerning historic preservation have been developed. Among them, some buildings were declared architectural heritage and some general preventive ordinances and programmes for community participation were implemented. But two significant actions have not be developed: the systematic inventorying of the architectural heritage and the design of a conservation strategy included in the urban regulation plan.

In 1987, municipal authorities undertook revision of use land ordinances, incorporating heritage conservation as an important issue to be considered. Urban morphology studies were then developed, in order to identify and define potential conservation areas. Taking into account that some districts of the city needed special consideration, a particular survey was undertaken on downtown, plot by plot on a whole of about two hundred blocks, in order to get to a more specific diagnosis. At the same time, this task implied a first approach to a systematic inventorying of architectural heritage.

Those studies took to a project of new land use ordinance, where conservation was specifically included by the definition of conservation areas and specific regulations. In spite of consecutive revisions of the project, the new ordinance has not yet been approved.

In 1994 municipal authorities approved to start the steps to present the city of La Plata as candidate for the World Heritage List. Even if conservation projects have been retaken enthusiastically, the inventorying of heritage has not been undertaken and the new Ordinance has not been adopted. We hope that the intention to declare the city World Heritage will accelerate the process to implement conservation policies with a rigorous scientific approach, in the framework of urban and territorial planning.

4.- Conclusions

As it was already expressed, the situation in La Plata is similar to other cities of the province of Buenos Aires. Considering this case, it is possible to conclude with some references related to the lack of correspondence between an apparently appropriate legal structure and the current procedures and results.

First, it is evident the lack of a firm political determination beyond the declaration of intentions. In this case there were some municipal governments who expressed good intentions but lacked the conviction to define policies to reach them. This is related to the idea of continuity; it is usual not to go on with some policies or plans in every change of authorities. Time has also incidence, because sometimes members of the government do not seem enthusiastic when they will not see the results of the actions they start.

Another aspect is the participation and compromise of the different kind of people and interests that intervene in planning and conservation. Proposed regulations are sometimes rejected by authorities considering the possible conflict of interests. It should be clearly accepted that the proper use of heritage implies the equilibrium between private and community benefits. 

It is also important to mention the necessity of control organisms, something that in this case has not yet established in a proper way. It occurred, for example,  that there were differences between the project approved and the work done, in detriment of the quality of the environment, or there are some ordinances or codes that are not observed.

As a conclusion, it is possible to express that, in this case there are proper legal and administrative structures, but they are not sufficient . We have still much work to do, related with the effective consciousness of local authorities and the whole community and with the consecutive way of acting, in order to get to efficient policy of heritage conservation included in the field of global arrangement and development of the urban environment.